지방의회의 의의
지방자치는 일반적으로 「일정한 지역을 기초로 하는 주민들이 자치단체를 구성하여 자기사무, 즉 그 지역의 공동사무를 주민들의 부담에 의하여 스스로 처리해 나가는 것」 이라고 할 수 있다.
지방자치가 지역주민에 의한 자치를 의미하지만 사실상 모든 주민이 지방행정에 참여할 수가 없게 된다.
따라서 근대적인 대의제의 원리에 따라 주민의 선거에 의하여 의결기관인 지방의회를 구성하고, 행정을 집행하는 집행기관을 구성한다.
지방자치에 있어서 지방의회는 「주민에 의하여 선출된 의원을 구성원으로 하는 주민의 대표기관으로서 그 자치단체의 의사를 결정하고 집행기관을 감시하는 최고의사결정기관」이라고 할 수 있다.
지방의회는 그 자치단체의 의사를 결정하고 행정을 감시하기 위하여 여러 가지 구체적인 권한을 행사한다.
지방의회의 연혁
- 조선시대
(향청과 향회)조선시대의 지방행정에서도 오늘날의 지방의회와 같은 성격은 아니지만 일종의 대의제도가 존재하였다.
제약적이나마 주민의 의견을 지방행정에 반영하려는 제도가 있었다는데 그 의의를 찾을 수 있겠다.향청(鄕廳)
- 조선시대의 향청은 고려시대의 유향소를 발전시킨 것으로서 행정 기관의 일부로 설치되었다.
- 향청에는 기관장인 좌수(座首)가 있고, 좌수를 보좌하는 별감 (또는 향임)을 3인∼5인 두었다.
- 좌수는 덕망이 있고 나이가 많은 자 중에서 주민의 선거로써 추대를 받아 수령(守令)이 이를 임명하였다.
- 좌수와 별감은 명예직으로하여 2년 임기를 원칙으로 하였으나 수령이 경질되면 다시 개선하기도 하였다.
- 향청의 임무중에서 지방의회의 역할 요소가 있는 것은 수령이 조세 부역 등 주민의 이해 관계가 되는 사항을 집행하고자 하는 경우에 향청의 자문을 받았으므로 지방주민을 대표하는 것이라 할 수 있다.
- 향청은 민선제와 명예직제로 구성되어 지방민을 대표하는 기관이었다고 볼 수 있으나 오늘날의 지방의회와는 동일시 할 수 없다.
향회
- 갑오경장 이후 1895년 11월 향회규정과 향약별무규정을 공포하여 「향회」제도를 운영함으로써 지방주민이 당해 지방행정단위의 공공사무에 참여할 수 있는 길이 열렸다.
- 향회제도는 군과 면 리에 각각 그 주민으로 구성되는 군회 면회 리회를 두고 각지역의 공공적 성격을 가진 사항을 의결하였다.
- 향회는 각 지역 단위로 주민이 선출한 공선인(公選人)등으로 구성되었다.
- 이 향회의 의결을 거쳐야 할 사항으로서는 교육, 호적, 지적, 제반세목, 납세 등 12가지 사항이었다.
- 향회의 구성이나 역할 수행에 있어서는 오늘날의 지방의회와 유사하다고 할 수 있다.
- 일제시대
(도회 부회 읍회)1945년 한일합방 이후 일제시대에 있어서 지방제도는 형식상으로 어느 정도 지방자치와 비슷한 제도가 많이 도입되었다.
그러나 이는 식민통치의 목적을 달성하기 위한 도였다고 할 수 있다. 일제시대의 지방제도는 우리나라의 지방자치제의 모습을 갖추게 되었는데 그 당시 현재의 의회 기능을 수행한 것은 도회, 부회, 읍회이다.도회(道會)
1933년 4월 1일부터 도제(道制)가 실시되었는데 도(道)라는 집행기관에 대응하는 의결기관으로 도회(道會)가 구성되었다.
도회의 의원정수는 도에 따라 20인 이상 50인 이하의 범위내에서 조선총독이 정하도록 되어 있는데 당시 13개도의 의원 총수는 422명이었다.
도회의원은 임기 4년의 명예직으로서 의원 정원의 1/3은 도회의 의장인 도지사가 임명하고, 2/3는 부 읍회(府 邑會)의원과 면(面) 협의회원들이 직접 선거하였다.
도회는 세입·세출예산, 결산, 법령에 규정한 것을 제외한 도세, 부역현품·사용료·수수료, 기채, 예산 외의 의무부담에서 또는 권리의 포기 등 도의 중요사항을 의결하는 권한을 가졌다.
(조례제정권은 없었음) 그러나 도지사가 도회의 의장을 겸하고 도지사가 의원의 1/3을 임명하고, 도지사에게 재의요구권, 의결취소권, 전결처분권, 정지명령권 등 도회를 통제할 수 있는 권한을 주어 도회는 도지사의 의도대로 운영되었다.부회(府會)
부제(府制)는 오늘날의 시(市)와 같은 행정구역이라 할 수 있는데 이 제도가 도입된 것은 1913년부터이다.
그 후 부(府)에 법인격과 자치능력을 부여하고 1930년에는 의결기관으로서 부회(府會)를 설치하였다.
부회의 의원정수는 부의 인구수에 따라 정하였다. 의원은 그 지역주민의 직접선거에 의하여 선출되었고 임기 4년의 명예직이었다.
부회는 조례, 예산·결산, 법령에 규정을 제외한 부세, 부역현품·사용료·수수료, 기채 등에 대한 의결권을 가지고 있었다.
그러나 부회의 이러한 권한들이 형식적으로 운영되었으며 실제로 그러한 의결권을 행사하는데는 통제와 제약이 따랐다.읍회(邑會)
1931년 지방제도의 개정으로 읍면제(邑面制)가 시행되면서 읍과 면을 분리시키고 모두 자치능력을 인정하였다.
읍의 경우에는 민선제에 의한 의결기관인 읍회(邑會)를 설치하였으나, 면에는 민선에 의해 구성되는 자문기구인 면협의회 제도를 존속시켰다.
읍회의 의원정수는 읍의 인구수에 따라 정하였다. 의원은 그 지역주민의 직접선거에 의하여 선출되었고 임기 4년의 명예직이었다. 읍회의 의결권은 부회의 의결권과 거의 동일하였다.
- 정부수립 후
지방의회 대한민국 정부수립 후 1949년에 지방자치법이 제정 공포됨에 따라 현대적인 의미의 지방자치제도가 실시되고 대의 민주제 원리에 의한 지방의회가 구성 시행되게 되었다.
제1대 지방의회는 1952년 4월과 5월에 시·읍·면의회 의원선거와 도의회의원선거가 각각 실시됨으로써 구성되게 되었다.
제2대 지방의회(1956∼1960)는 1956년 8월에 지방의원 선거가 실시됨으로써 구성되었으며, 1960년 12월에 지방의원 선거가 실시되어 제3대 지방의회(1960-1961)가 구성 운영되다가 1961년 5 16 혁명에 의하여 해산되었다.
그 후 지방의회가 30년만에 부활되어 1991년 3월 26일에 시·군·구의회의원 선거가 동년 6월 20일에 시 도의회 의원선거가 각각 실시되어 제4대 지방의회(1991-1995)가 구성되었다.
그리고 1995년 7월부터는 제5대 지방의회(1995-1998)가 구성되었고, 제6대 지방의회는 1998년 7월에 구성되었다. - 제1대 지방의회
(1952-1956) 제1대 지방의회 의원선거는 1952년에 실시되었다.
6 25 전쟁 중이었기 때문에 한강 이북지역 및 치안이 불안한 지리산 주변의 일부 지역을 제외하고 1952년 4월 25일 전국 17개 시, 72개 읍, 1,308개 면에서 지방의원 선거가 실시되었다.
그리고 동년 5월 10일에는 미수복지구인 서울, 경기, 강원도를 제외한 7개도에서 선거가 실시되었다.
이 때 전라북도의 남원 등 4개 군은 치안관계로 선거를 연기하였다. (서울시, 강원도, 경기도는 1956년 제2대 지방의회 의원부터 선출함). 제1대 지방의회와 집행기관간에는 엄격한 권력분립주의 원리를 적용하였다.
지방의회의 권한은 현행 지방의회의 권한과 비슷하나 특이한 것은 지방의회에는 지방자치단체의장 불신임권을 주고, 단체장에게는 의회 해산권을 부여하였다.
그리고 시·읍·면의회에는 시·읍·면장을 선출하는 권한을 주었다. (도지사와 특별시장은 임명제로 운영)
이와같이 내각제 요소가 가미된 엄격한 권력분립주의 원칙을 적용하여 지방의회와 집행기관간에 많은 갈등과 마찰이 발생했다.
지방 의회와의 갈등으로 1952년 4월부터 1956년 8월 사이에 전국의 시·읍·면장 1,468명 중 79.6%인 1,168명이 임기 전에 사임했고, 시·읍·면장에 대한 지방의회의 불신임 의결이 66건, 단체장에 의한 의회 해산이 18건에 이르렀다. - 제2대 지방의회
(1956-1960)1952년에 최초로 근대적인 지방의회를 구성하여 4년동안 운영하는 과정에서 많은 문제점이 발생하였다.
이에 따라 1956년에 지방자치법을 개정하여 지방의회와 관련된 일부제도를 변경하였다.
그 주요내용은- 시·읍·면장의 선임방법이 간선제에서 직선제로 바뀌고,
- 시·읍·면의회와 지방자치단체의 장이 가지는 불신임의결권과 의회해산권을 폐지하며,
- 의원의 임기를 4년에서 3년으로 단축하고 (1958년에 임기를 4년으로 환원함).
- 의원정수를 축소하며,
- 의회의 회의일수를 제한하는 것 등이다.
제2대 지방의회 의원선거는 시·읍·면의원 선거가 1956년 8월 5일 전국 25개시, 75개 읍, 1,358개면 (제1대 지방의원 선거 때 1년 늦게 실시된 지리산 주변 8개 읍면과 의회가 해산되어 재선거를 실시한 1개 시, 1개읍, 1개면에 대해서는 기득권이 인정되어 제외 함)에서 실시되고, 동년 8월 13일에는 시·도의원 선거가 실시되었다.
제2대 지방의회가 제1대 지방의회의 4년간의 경험이 축적되고 제도의 개선을 거쳐 출범하였으나 크게 발전된 면모를 보여주지 못했다.
즉, 지방의회와 집행기관과의 갈등과 마찰, 의회운영의 비능률적인 요인을 극복하지 못하였다. - 제3대 지방의회
(1960-1961) 제3대 지방의회는 제2공화국이 발족된 후에 구성되었다.
1960년에 헌법이 개정되고 지방자치법도 대폭적인 개정이 이루어졌다.
제3대 지방의회 의원 선거가 시·도의원 선거는 1960년 12월 12일에, 시·읍·면의원 선거는 동년 12월 19일에 각각 실시되었다.
제3대 지방의회는 출범한지 5개월이 지난후 1961년 5·16혁명으로 중단되게 되었다.
당시 의회는 무소속의 진출이 두드러져 시의회의 56.7%, 읍의회의 82.5%, 면의회 81.8%가 무소속 의원이었다.
그리고 의회운영에 있어서 직선된 자치단체의장과 소속 정당을 달리함으로써 불화는 계속 반복되었다. - 제4대 지방의회
(1991-1995) 1961년 5월에 지방의회가 해산된 후 형식적인 지방자치의 명백만 유지하여 오다가 1990년 12월에 지방의회의원선거법을 제정하고, 1991년에 선거를 실시함으로써 30년만에 지방의회가 부활되었다.
제4대 지방의회 의원 선거에서 면(面)을 자치단체로 인정하지 않게 되어 면의원은 선출하지 아니하고, 특별시와 직할시의 구를 자치구로 하여 구의원을 선출하였다.
그리고 기초의회 의원인 시·군·구의원의 후보자에 대한 정당추천과 정당표시를 배제하였다.
제4대 지방의회의원선거가 시·군·구의원은 1991년 3월 26일에 시·도의원은 동년 6월 20일에 각각 실시되었다(시·군·구의회 개원일 : '91. 4. 15, 시·도의회 개원일 : '91. 7. 8) - 제5대 지방의회
(1995-1998) 제5대 지방의회는 1995년 6월 27일 전국동시 지방선거에 의해 시·도의회의원과 시·군·구의회의원이 선출됨에 따라 구성되었다.
제5대 지방의회의원 선거에서 당선된 의원의 임기는 1998년 6월 30일에 만료되도록 하였다.
이는 향후 지방선거가 국회의원 선거의 중간선거 성격을 지닐 수 있도록 하기 위한 것이었다. 제5대 지방의회의원의 임기는 3년이었다.
그리고 시·군·구의회의원 선거의 후보자는 정당추천제를 배제하고, 선거운동 과정에서 정당으로부터의 지지 또는 추천받음을 표방할 수 없도록 하였다.
또한, 시·도의회의원 선거에서는 직능대표와 여성대표의 진출이 용이하도록 지역구의원 정수의 10%를 비례대표로 선출하는 제도를 도입하였다.
비례대표제 의원 95인은 지역구의원 후보자를 낸 정당의 득표수(지역구의원이 얻은 득표수)의 비율에 따라 각 정당에게 배분하였다. - 제6대 지방의회
(1998-2002) 제6대 지방의회는 1998년 6월 4일 전국동시 지방선거에 의해 시·도의회의원과 시·군·구의회의원이 선출됨에 따라 구성되었다.
제6대 지방의회의원의 임기는 2002년 6월 30일에 만료되었다.
그리고 시·도의회의원 선거와 달리 시·군·구의회의원 선거의 후보자에게는 정당추천제를 배제하되, 정당경력은 표시할 수 있도록 하였다.
또한, 시·도의회 의원선거에서는 제5대 지방의원 선거와 같이 지역구의원 정수의 10%를 비례대표로 선출하는 제도를 계속 도입하였다.
비례대표제로 선출되는 의원 74인은 지역구의원 후보자를 낸 정당의 득표수(동일 정당소속 지역구의원이 얻은 득표수)의 비율에 따라 각 정당에게 배분되었다. - 제7대 지방의회
(2002-2006) 제7대 지방의회는 2002년 6월 13일 전국동시 지방선거에 의해 시·도의회의원과 시·군·구의회의원이 선출됨에 따라 구성되었다.
제7대 지방의회의원의 임기는 2002년 7월 1일부터 시작되었다.
제7대 지방의회의원 선거에서도 시·도의회의원 선거후보자는 정당추천을 허용하였으나, 시·군·구의회의원 후보자에게는 정당추천제를 배제하고 정당경력을 표시할 수 있도록 하였다.
시·도의회의원 선거의 경우 지역구의원 정수의 10%를 비례대표로 선출하는 제도를 계속 도입하였다.
비례대표제로 선출된 의원 73인은 지역구의원 후보자를 낸 정당의 득표수(동일 정당소속 지역구의원 후보자가 얻은 득표수)의 비율에 따라 각 정당에게 배분되었다. - 제8대 지방의회
(2006-2010) 제8대 지방의회는 2006년 5월 31일 전국동시 지방선거에 의해 시·도의회의원과 시·군·구의회의원이 선출됨에 따라 구성되었다.
제8대 지방의회의원의 임기는 2006년 7월 1일부터 시작되었다.
제8대 지방의원선거의 경우 모든 지방선거에 정당공천제 허용, 기초의원 선거구의 중선거구제 도입, 기초지방의회의 비례대표제 신설, 지방의원의 유급화, 선거권 연령 하향조정(20세→19세) 등의 변화가 있었다.
특히, 제주특별자치도의 경우 관내 시·군이 기초자치단체로서의 법적지위가 없어져 시·군의회 의원을 선출하지 않았다.
기초의원의 지역선거구가 중선거구제로 변경됨에 따라 기초의회의원 정수가 543명 감소하였다. 기초의회 비례대표는 시·도의회와 같이 지역구 기초의원정수의 10%로 하였다.
기초의회의 경우 비례대표제 의원 정수는 375명인데 지역구의원 후보자를 낸 정당의 득표수 비율에 따라 각 정당에 배분되었다. - 제9대 지방의회
(2010-2014) 제9대 지방의회는 2010년 6월 2일 전국동시 지방선거에 의해 시·도의회의원과 시·군·구의회의원이 선출됨에 따라 구성되었다.
임기는 2010년 7월 1일부터 시작되었다.
제9대 지방의회 선거에서도 제8대 지방의회 선거제도를 계속 채택하였다.
다만, 제8대 지방의회 선거와 변경된 제도는 시·도의회에서 교육·학예에 관한 의안과 청원 등을 심의·의결하기 위한 상임위원회로 교육위원회를 두고 있다.
이는 그동안 교육·학예사무에 대해 교육위원회와 시·도의회로 이원화되어 있던 심의·의결기구를 시·도의회로 일원화한 것이다.
시·도의회에 두는 교육위원회는 교육의원과 시·도의회의원으로 구성하면서 교육위원회는 교육의원이 과반수가 되도록 구성 하였다. - 제10대 지방의회
(2014-2018) 제10대 지방의회는 2014년 6월 4일 전국동시 지방선거에 의해 시·도의회의원과 시·군·구의회의원이 선출됨에 따라 구성되었다.
임기는 2014년 7월 1일부터 시작되었다.
제10대 지방의회 선거에서도 제9대 지방의회 선거제도가 계속 채택되었다. 다만, 시·도의회 교육의원 제도(제주도 존치)가 폐지되었다.